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CAPITULO I INTRODUCCIÓN

SECCIÓN 1.1: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE ESTE MANUAL

1.1.1 PRESENTACIÓN

1.1.1.1 Antecedentes generales. Durante los últimos años, la Comisión de Transporte Urbano, a través de su Secretaria Ejecutiva (SECTU), ha ido desarrollando un marco de referencia en el que proyectos diferentes son analizados y evaluados en una forma homogénea, de acuerdo a un conjunto de normas y procedimientos predeterminados. Como parte de esta labor, inspirada en el análisis de sistemas, se han gestado varios documentos metodológicos que definen herramientas y criterios técnicos para el estudio de problemas relacionados con el diseño, la operación y la evaluación de proyectos de vialidad urbana. Entre éstos vale la pena mencionar los siguientes: “Jerarquización de la Red Vial", (SECTU, 1981); “Metodología para la Evaluación Social de Proyectos de Inversión en Vialidad Urbana" (SECTU, 1982); “Recomendaciones para el Diseño de Elementos de Infraestructura Vial Urbana (REDEVU)", (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1984) y 'Manual de Señalización de Tránsito", (Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, 1983). La aplicación de estas metodologías ha significado una evidente mejora en el nivel técnico de los estudios relativos a proyectos de inversión en vialidad urbana y en consecuencia un importante apoyo al proceso de decisión subyacente en el nivel político.

1.1.1.2 Relación con documentos previos. Este Manual sustituye a la anterior Metodología de evaluación citada. Manteniendo los principios en que ésta se funda, se ha procurado incorporar la experiencia recogida en los siete años en que ha estado en aplicación para mejorar sus procedimientos. Cambios mayores son la consideración de proyectos de carácter estructural y la inclusión de recomendaciones sobre diseño físico, consistentes con las REDEVU ya mencionadas. Por otra parte, se han integrado métodos y programas computacionales de reciente aparición. En conjunto, este Manual es una extensión y actualización de dicha Metodología.

1.1.1.3 Vigencia de este Manual. A pesar de la amplitud de su cobertura, es de esperar que con cierta regularidad sean introducidas nuevas ampliaciones o modificaciones a los procedimientos establecidos. Para facilitar la actualización continua, se ha dado a este Manual una estructura flexible, que permite sustituir o añadir puntos sin reeditarlo por completo. Todas las páginas llevan impresa la fecha de su publicación, Diciembre 1988 en esta primera versión,. y Su posición en el índice. Así se llevará un registro actualizado del texto vigente de cada página, a medida que surjan modificaciones.

1.1.2 EL PROCESO DE DESARROLLO DE PROYECTOS DE VIALIDAD URBANA

1.1.2.1 Aspectos generales. A la gestación, análisis y ejecución de proyectos de vialidad urbana subyacen dos procesos de índole diferente pero fuertemente relacionados. En primer lugar, uno de carácter técnico, en el que dados ciertos objetivos generales para el sector un conjunto de políticas definidas para alcanzarlos, se debe: detectar los problemas que afectan al sistema de transportes urbano; generar alternativas de solución; elegir de entre ellas las más promisorias tanto desde el punto de vista de diseño y operación como económico; y finalmente, realizar los estudios de ingeniería de detalle y ejecutar las obras diseñadas si se ha decidido implementarlas. Paralelo a este desarrollo de un proyecto, actuando en sus diferentes etapas, se mueve un proceso de decisión de carácter político que, sobre la base de la información entregada por el nivel técnico, tiene la finalidad de determinar qué se hace y cuándo se hace. En este acápite se pretende describir, de modo general, el primero de los procesos señalados.

1.1.2.2 Dimensiones del proceso. La Figura 1.1.2 (I) muestra en forma esquemática el proceso de desarrollo de proyectos de vialidad urbana. Se organiza en torno a dos dimensiones, que son las que definen las características del proceso en cada caso particular: sus etapas y las clases de proyecto consideradas. En términos muy gruesos es posible subdividir el desarrollo de un proyecto en cuatro etapas: generación de proyectos, desarrollo y selección de anteproyectos, proyecto definitivo y ejecución y seguimiento. Las dos primeras presentarán fases diferentes dependiendo, principalmente, del tipo de impactos que cada proyecto produzca sobre el sistema en su conjunto. A este respecto cabe distinguir ciertas clases de proyectos. Los párrafos siguientes tratan de éstas y del alcance de cada una de las etapas.

1.1.2.3 Clases de proyectos. Un criterio fundamental de diferenciación está dado por la naturaleza de los impactos esperados de un proyecto. En particular, si se prevé una modificación de la demanda de viajes en el área (generación, distribución y partición modal de los viajes). Esto da origen a dos clases: proyectos estructurales y no estructurales.

a) Proyectos estructurales.  Son aquellos que inducen cambios significativos en las matrices orígen-destino por modo.  Desde el punto de vista del tratamiento de un proyecto conviene diferenciar en esta clase proyectos que pertenecen a un plan evaluado en un nivel estratégico que comprende, típicamente, toda la red de la ciudad pertinente, y proyectos que, por ausencia de estas herramientas, son estudiados individualmente con modelos ad-hoc de carácter estratégico.

b) Proyectos no estructurales.  Son aquellos en que se puede suponer que no hay efectos sobre la demanda y sus impactos se producen en un área restringida de la ciudad.  Si estos impactos o la inversión asociada al proyecto no superan umbrales preestablecidos, éste se define como menor y recibe un tratamiento especial.  En otro caso, se denomina corriente.

1.1.2.4 Generación de proyectos. En general, esta etapa se extiende desde la identificación de problemas en el sistema hasta la proposición de "ideas de proyecto" o de "planes tentativos" (en el caso de conjuntos coherentes de proyectos estructurales) analizados a nivel de opciones de proyecto o líneas de acción diferenciables por el tipo o el ámbito de sus impactos.

a) Proyectos no estructurales.  Sean éstos corrientes o menores la etapa de generación se traduce en la elaboración de un “perfil” que corresponde a una evaluación gruesa y rápida de una "idea de proyecto" propuesta para resolver un problema determinado.  Los proyectos menores pasan directamente de esta etapa a la de proyecto definitivo si su perfil satisface las exigencias.

b) Proyectos estructurales que pertenecen a un plan.  En este caso el proceso de desarrollo ha comenzado con la definición de escenarios de planificación, de estrategias de desarrollo e identificación de proyectos estructurales, para conformar paquetes coherentes, que constituyen planes potenciales.  Estos son evaluados en el contexto de un estudio estratégico del que surge un plan elegido con una demanda determinada.  Realizado esto es necesario concebir un plan de implementación en el que a cada opción de proyecto considerada se le asigna una prioridad y una fecha tentativa de puesta en servicio.  Así,

desde este plan salen hacia la etapa siguiente del proceso opciones de proyecto que deben ser analizadas en mayor detalle.

c) Proyectos estructurales que no pertenecen a un plan.  En este caso la primera fase de esta etapa coincide con la única fase señalada en el inciso a.  Sin embargo, por tratarse de un proyecto de carácter estructural con impactos importantes sobre el sistema, normalmente se presentará un rango mas amplio de líneas de acción (opciones) para resolver el problema detectado.  Por esto, antes de pasar a la etapa siguiente del proceso se requiere de una fase de análisis de ellas.  Así por ejemplo, si el problema abordado es de falta de capacidad en un corredor en esta etapa se deberá analizar, si se construye una nueva vía o se aumenta la capacidad de una existente.  Solamente una vez seleccionada una opción se podrán estudiar diferentes formas (alternativas) de materializarla.  Al igual que en el caso anterior, por existir cambios en la demanda, el análisis de opciones implica el uso de modelos que permitan estimarlos. El tipo de modelo a utilizar dependerá de las herramientas y de la información disponible en cada caso particular.

1.1.2.5 Desarrollo y selección de anteproyectos. Esta etapa existe para todos los proyectos señalados, con la excepción de los proyectos no estructurales menores.

a) Proyectos no estructurales Corrientes.  La "idea de proyecto" es analizada en profundidad y pasa por fases sucesivas de diseño y evaluación, en grados crecientes de detalle, para materializarse en uno o más anteproyectos técnicamente aceptados y económicamente rentables.  Uno de ellos pasará a la etapa de diseño definitivo, si se decide ejecutar el proyecto.

b) Proyectos estructurales que provienen de un plan evaluado.  Una vez que un plan ha sido evaluado en un estudio de nivel estratégico y que se ha definido el plan de implementación de sus proyectos, éstos en forma individual, y muchas veces parcial, deben pasar del nivel de opción en que han sido considerados, al nivel de alternativa de proyecto.  Así, estos proyectos entran a la fase inicial de esta etapa en forma similar a los demás tipos de proyecto.  Las particularidades en este caso dicen relación con el acoplamiento

de los análisis de nivel estratégico y táctico y con el análisis de consistencia de costos y beneficios obtenidos en ambos niveles.

c) Proyectos estructurales que no provienen de un plan evaluado.  Dentro de esta etapa estos proyectos siguen exactamente el mismo camino que los demás proyectos estructurales.

1.1.2.6 Proyecto definitivo y ejecución y seguimiento. Estas últimas dos etapas son iguales para todos lo tipos de proyecto, en términos de las fases involucradas y de las actividades metodológicas de cada una de ellas. La ingeniería de detalle debe realizarse respetando a las características definidas en la etapa anterior para el anteproyecto seleccionado. Antes de aprobar el proyecto para su ejecución es necesario comparar los costos finalmente obtenidos con aquellos que fueron usados en la evaluación económica. Ejecutado el proyecto, se entra en una etapa de seguimiento que tiene dos objetivos fundamentales: - verificar que los problemas originalmente identificados en el sistema han sido resueltos o atenuados en la forma que se había supuesto en la etapa de definición de anteproyectos y evaluación; - recomendar ajustes menores al proyecto cuando luego de la implementación surgen problemas operacionales no previstos.

(ESQUEMA) DESARROLLO DE UN PROYECTO DE VIALIDAD URBANA

1.1.3 COBERTURA

1.1.3.1 Límites del análisis. De las cuatro etapas descritas en forma somera en el acápite 1.1.2, este Manual cubre únicamente la de desarrollo y selección de anteproyectos. Respecto a tipos de proyecto, sin perjuicio de una tipificación más completa presentada en el acápite 1.2.1, se ocupa de los proyectos estructurales y no estructurales corrientes. En lo sucesivo, al mencionar los proyectos no estructurales deberá entenderse que se hace alusión a los corrientes.

1.1.3.2 Tipo de análisis. La delimitación anterior implica que el presente Manual entrega metodologías para abordar el análisis táctico de proyectos estructurales y no estructurales. Dicho análisis tiene como objetivo elaborar anteproyectos que luego de evaluados sirven de base a proyectos de ingeniería de detalle. La metodología propuesta es aplicable al análisis de proyectos individuales, quedando explícitamente excluido de ella el análisis de planes estratégicos. No obstante, dado que el análisis táctico de proyectos estructurales provenientes de un plan estratégico evaluado requiere un conocimiento mínimo de la metodología utilizada en el estudio de éstos, se sugiere al lector referirse al informe final del “Estudio de Evaluación y Desarrollo del Sistema de Transporte Urbano de la Ciudad de Santiago".

1.1.3.3 Restricciones especiales. Esta versión del Manual no incluye el tratamiento de proyectos de repavimentación urbana y de proyectos referidos a la infraestructura y operación específicas de sistemas de transporte público. Por otra parte, la consideración de aspectos sociales y ambientales en la evaluación está desarrollada a un nivel todavía muy primario.

1.1.4 ENFOQUE METODOLOGICO

1.1.4.1 Introducción. El análisis de sistemas de transporte urbano exige trata conflictos que en la mayoría de los casos son complejos y de muy variada índole. El margen de intervención para intentar resolverlos, o al menos atenuarlos, y el rango de los impactos que producen sobre el sistema diferentes formas de intervención son también muy amplios. En consecuencia, al analista se ve expuesto a un problema abierto que exige amplitud de tratamiento, de manera de no excluir a priori alternativas de solución que pudieran resultar adecuadas. Sin embargo, esta necesidad de no restringir la libertad del analista choca con la aspiración de dar a todo proyecto un tratamiento homogéneo, que haga posible un proceso justo de comparación y priorización de proyectos que compiten frente a un presupuesto fijo de inversión. El modo de abordar esta dualidad flexibilidad-uniformidad es lo que se define el enfoque de la metodología propuesta en el presente Manual.

1.1.4.2 Bases del enfoque. Con el objeto de propender a la uniformidad en el tratamiento de los proyectos, la metodología está basada en: una estructura que contempla fases definidas de análisis; una tipificación de proyectos, y el uso de un conjunto seleccionado de herramientas (programas computacionales) de simulación. A esto debe agregarse una serie de procedimientos comunes para una variedad de actividades metodológicas. Por otro lado, la flexibilidad es resguardada mediante un tratamiento diferenciado por tipo de proyecto, con énfasis en los aspectos más relevantes en cada caso, la amplitud de posibilidades abiertas al analista para modelar una determinada situación y la constante interacción a lo largo del análisis entre diseño, simulación y evaluación.

1.1.4.3 Interacción diseño-simulación-evaluación. Un tratamiento aislado de los problemas relativos al diseño físico de una obra vial, al comportamiento (operación) del sistema global constituido por la infraestructura, los vehículos, los peatones, el diseño operacional y el entorno, y a la evaluación de las alternativas generadas, limita fuertemente el ámbito de las soluciones posibles y muy frecuentemente su calidad. Un enfoque en el que estas importantes dimensiones del análisis interactúan, tiende a aumentar la riqueza de las soluciones ofrecidas. Tanto la simulación de la operación como la evaluación de los esquemas desde los inicios del análisis, entregan información que el analista debe considerar

ya sea para replantear algunos de sus diseños preliminares o para generar otros. Dada la complejidad de los problemas a tratar, muchas veces la intuición que el analista usa para generar esos esquemas es insuficiente. El uso de herramientas adecuadas de simulación no sólo permite obtener información necesaria para estimar costos y beneficios de una alternativa, sino además permite detectar impactos que pueden hacer necesaria una vuelta a los diseños físico y operacional para introducir modificaciones.

1.1.4.4 Flexibilidad en la modelación. El desarrollo de un proyecto de vialidad urbana no debe ser considerado un proceso cerrado en el que cada una de las actividades de las distintas etapas descritas en el acápite 1.1.2 pueden ser definidas por completo. No es posible, ni deseable, definir un conjunto de reglas fijas que guíen inequívocamente la labor del analista. Tampoco es conveniente limitar a priori su creatividad en actividades tales como la proposición de alternativas y su modelación para posterior simulación. La metodología si debe dar ciertas garantías de que una serie de aspectos importantes sean considerados. Con estos propósitos se recomienda el uso de programas computacionales que admiten modelaciones bastante diversas, junto con proponer procedimientos encaminados a un buen uso de esos instrumentos según las características del proyecto.

1.1.4.5 Simulación de la situación actual. La existencia de grados de libertad en la modelación sumada al hecho que todas las situaciones, (base o alternativas de proyecto) en que descansa la evaluación son hipotéticas, implica un peligro real de discrecionalidad en los resultados. Para reducirlo, se incorpora la exigencia de simular la situación actual. Aquí se pondrá a prueba el estilo de modelación lo que hará más confiables las simulaciones de las situaciones hipotéticas, ya que se derivarán de cambios identificables de redes calibradas. Esta actividad es también útil para el proyectista pues refuerza su conocimiento y comprensión de los problemas que presenta el área en estudio.

1.1.4.6 Evaluación. La concepción amplia de un proyecto vial de que se ha hablado, como intervención en un conjunto de actividades sociales y en un espacio urbano, se extiende a la evaluación. Ella incorpora una gama de impactos económicos, sociales y ambientales. Por otra parte, en cuanto a los efectos sobre los viajes mismos, no son incluidos en esta etapa del proceso beneficios asociados a cambios en la demanda. El supuesto clave es que las alternativas para materializar un proyecto, que son el objeto de estudio en la etapa

que cubre este Manual, no provocan cambios significativos en ella. En consecuencia, los proyectos estructurales son evaluados, en rigor, en el nivel estratégico; aquí sólo se elige una alternativa de diseño. En este contexto, la evaluación económica está basada en el consumo de ciertos recursos, en particular tiempo de los usuarios y combustible. Para estimarlo apropiadamente y de forma consistente, se usa (con raras excepciones) un mismo programa computacional, adaptable y que representa condiciones de tráfico mixto:  TRANSYT. También el supuesto mencionado incide sobre los criterios de rentabilidad social que son empleados. Como los beneficios son crecientes en el tiempo, los indicadores de rentabilidad del primer año adquieren relevancia especial (Marglin, 1967). No obstante, son generados además indicadores de largo plazo, con procedimientos especiales según el tipo de proyecto, salvo para proyectos de gestión de tránsito no estructurales. Con estos lineamientos, se logra homogeneidad en la evaluación económica sin perjuicio de tratar con flexibilidad diversos tipos de proyecto. Esta flexibilidad se manifiesta en el modo de estimar los beneficios en cada caso. Para uniformar la estimación de costos se entrega una clasificación de unidades de obra y su desglose para cálculo de precios sociales.

1.1.4.7 Fases del análisis. La etapa de desarrollo y selección de anteproyectos ha sido estructurada en dos fases sucesivas de nivel de detalle y objetivos diferentes. La primera, denominada análisis del proyecto, tiene como objetivo central generar buenas alternativas de proyecto. Algunas de ellas son desarrolladas a nivel de prediseño (ver 1.2.4.3a) y sometidas a un proceso de evaluación preliminar, del que se seleccionan las  más promisorias. Estas pasan a la segunda fase, anteproyecto y evaluación de alternativas. El objetivo en este caso es afinar y desarrollar los prediseños anteriores para llevarlos a nivel de anteproyecto (ver 1.2.4.3b), simular las alternativas consideradas  y evaluarlas. La estructuración descrita facilita la interacci6n entre diseño físico, diseño operacional y evaluación desde prácticamente el inicio del proceso. El contenido de estas fases, con los fundamentos metodológicos para el desarrollo de las actividades correspondientes, se trata en la Sección 1.2.

1.1.5 ORGANIZACION Y CONTENIDO

1.1.5.1 Organización. En el aspecto formal este Manual ha sido organizado en la perspectiva de actualización continua, expuesta en el párrafo 1.1.1.3. Se divide en tres Partes, cada una de las cuales consta de una serie de Capítulos. En total hay 11 Capítulos, numerados correlativamente, que están estructurados en Secciones (título de dos dígitos) y éstas, a su vez, en acápites (títulos de tres dígitos). El texto se presenta al interior de estos acápites, subdivididos en párrafos. Cada uno de éstos tiene un título y está numerado con cuatro dígitos pudiendo contener incisos identificados por letras. Las páginas están numeradas en su línea inferior a cuatro dígitos, indicándose el acápite al que pertenecen y su posición relativa dentro de él. En la misma línea figura la fecha en que se produjo la página.

1.1.5.2 Estilo de redacción. El manejo simultáneo de criterios y secuencia de actividades comunes, por una parte, de interacciones -a distinto nivel- entre esas actividades, por otra, y de aspectos metodológicos específicos por tipo de proyecto, por una tercera, configura un difícil problema de redacción. Las repeticiones se hacen inevitables y si se limitan mucho, el uso de una parte determinada del Manual como material de consulta parcial se haría incómodo por encontrar múltiples referencias cruzadas. Se ha optado por una estructura basada en Capítulos con unidad temática, situados dentro del Manual en la posición dentro del proceso de trabajo en que adquieren mayor importancia. Sin perjuicio de ello, cuando una misma actividad es realizada en más de una fase, se incluye algún acápite en que son tratadas las particularidades que tiene en ella y se remite, para los puntos más generales, al Capitulo correspondiente. Asimismo, se ha intentado ofrecer un panorama introductorio en cada Sección o acápite. Con todo, se recomienda una lectura completa del Manual antes de emplear sus procedimientos.

1.1.5.3 Estructura y contenido. Las tres Partes del Manual son las siguientes: Análisis del Proyecto; Anteproyecto y Simulaci6n de Alternativas; y Evaluación de Alternativas. A continuación se indica sucintamente el contenido de cada una de ellas.

a) Parte I: Análisis del Proyecto.  Consta de cuatro Capítulos (2 al 5).  El Capítulo 2 está dedicado al tratamiento de la información de flujos.  El Capítulo 3 se concentra en la descripción de las actividades

tendientes a proporcionar el diagnóstico de la situación en estudio. Este se basa principalmente en la simulación y análisis de la situación actual. El Capítulo 4 trata de la generaci6n de alternativas de proyecto y de su selección (evaluación preliminar), a nivel de prediseño. Finalmente, el Capítulo 5 contiene un conjunto de procedimientos relacionados con la recolección de información y la estimación de parámetros de tránsito.

b) Parte II:  Anteproyecto y Simulación de Alternativas.  Esta Parte, con tres Capítulos (6 al 8), contiene los procedimientos para producir el anteproyecto físico y operacional de las alternativas seleccionadas y Ilevar a cabo su simulación.  El Capítulo 6 está dedicado al anteproyecto físico y cubre los niveles de definición y métodos de diseño requeridos para especificar los distintos tipos de obras así como la consideración de los aspectos urbanísticos y ambientales en la concepción de ellos.  El Capítulo 7 está consagrado al anteproyecto operacional, es decir, a la regulación de las condiciones de uso de la vialidad existente o prevista.  Incluye criterios de diseño y procedimientos para ejecutarlo.  El Capítulo 8 comprende recomendaciones y procedimientos relativos al proceso de modelación y simulación con los programas computacionales.  Abarca materias de detalle sobre su uso y procedimientos más generales para hacer interactuar el diseño y la simulación.

c) Parte III:  Evaluación Social de Alternativas.  Consta de tres Capítulos (9 al 11).  El Capítulo 9 comienza con una presentación de los conceptos generales en que se apoya la metodología de evaluación para luego describir los procedimientos de la evaluación económica.  El Capítulo 10 está destinado a la evaluación de los impactos sociales y ambientales de los proyectos.  Finalmente, las normas para la presentación de los resultados de los estudios figuran en el Capítulo 11.

1.2..2.9 Selección de alternativas. De todas las alternativas generadas, se trata de elegir un conjunto reducido para análisis ulterior. La atractividad de cada una es sopesada mediante indicadores de rentabilidad social, derivados de estimaciones preliminares de beneficios y costos, y el estudio de otros impactos.

SECCION 1.2: METODOLOGÍA GENERAL 1.2.1 CLASIFICACION DE PROYECTOS

1.2.1.1 Objetivos. Desde el punto de vista de la metodología propuesta en este Manual, el propósito de establecer una clasificación de proyectos es doble. Por una parte, definir procesos diferenciados para dar un tratamiento adecuado al diverso carácter de los proyectos de vialidad urbana. Por otra, asociar aparatos metodológicos específicos a cada tipo de proyecto de manera que, en primer lugar, se compatibilice la diversidad del alcance del análisis con la homogeneidad de principios en su evaluación y, segundo, el costo y duración de su estudio sean razonables, concentrándose los recursos en los aspectos más importantes en cada caso.

1.2.1.2 Fundamentación. La definición de procesos diferenciados y aparatos metodológicos específicos para cada tipo de proyecto se basa en el supuesto que es posible identificar correctamente en una etapa temprana de la gestación de un proyecto, qué tipo de impactos serán relevantes. A pesar que la definición preliminar de un proyecto lleva implícita la voluntad de modificar una situación en un sentido determinado, lo que conlleva la esperanza de obtener cierto tipo de impactos, no es posible garantizar que éstos se produzcan o que de producirse sean los más importantes. Esta incertidumbre hace que la clasificación de proyectos propuesta en el Manual apunte a diferenciaciones gruesas, deconsecuencias substanciales en cuanto a lo metodológico.

1.2.1.3 Factores de clasificación. Existen múltiples formas de clasificar un proyecto de vialidad urbana. La que se presenta en este Manual concierne a tres factores de suma importancia: al impacto del proyecto sobre la estructura de la demanda en el sistema de transporte urbano, al impacto sobre la estructura de flujos en las redes de dicho sistema y al aspecto dominante de la intervención sobre el sistema. En el primer caso se hablará de proyectos estructurales y no estructurales, en el segundo de proyectos con y sin reasignación de flujos y en el tercero a proyectos de infraestructura o de gestión. Dado que los proyectos estructurales siempre producen reasignaciones, esta clasificación da origen a seis tipos diferentes de proyectos: estructurales de infraestructura y de gestión; no estructurales con y sin reasignación, de infraestructura o de gestión.

1.2.1.4 Clasificación de proyectos según impacto en la demanda. Como se ha adelantado en el párrafo 1.1.2.3, la característica fundamental de un proyecto estructural es su impacto en la demanda, a nivel de la generación, distribución o la partición modal de los viajes. Esto implica un cambio en las matrices de viajes por modo. Un proyecto no estructural, en cambio, no produce cambios relevantes en este sentido. Luego, al concebir un proyecto de este tipo sólo se debe esperar cambios en la operación del sistema analizado.

1.2.1.5 Clasificación de proyectos según impacto en la estructura de flujos. Aquí se diferencia entre proyectos que implican un cambio en las rutas utilizadas por los usuarios del sistema (cambios en la asignación de los viajes). Por definición, los proyectos estructurales implican reasignaciones. Los no estructurales pueden ser de ambos tipos.

1.2.1.6 Clasificación según aspecto dominante de la intervención. Como se ha mencionado, aquí se consideran proyectos de infraestructura y de gestión. Obviamente todo proyecto tiene asociadas, en algún grado, componentes de ambos tipos. Es prácticamente imposible concebir proyectos puros en términos de infraestructura y gestión. Sin embargo, es siempre posible precisar en cuál de estos terrenos se sitúa el objetivo del proyecto.

1.2.1.7 Implicancias metodológicas de la clasificación de proyectos. Como se mencionó en el párrafo 1.2.1.3 la clasificación descrita da origen a seis tipos de proyecto diferentes. Aunque esto, en rigor, da origen a seis metodologías distintas, es necesario advertir que las diferencias entre ellas se producen solamente en algunas de las actividades consideradas en el proceso de desarrollo de proyectos de vialidad urbana. A continuación se indica en cuáles, según el tipo de proyecto.

a) Proyectos estructurales vs proyeetos no estructurales.  La diferencia metodológica principal se presenta en la evaluación.  Los proyectos no estructurales se evalúan enteramente en la etapa de desarrollo y selección de alternativas.  En el caso de los proyectos estructurales, en cambio, la evaluación se realiza en un nivel estratégico y en la etapa de desarrollo y selección de anteproyectos solamente se comparan alternativas y se realiza un análisis de consistencia entre los costos y beneficios resultantes y los obtenidos en el estudio anterior.

b) Proyectos con reasignación vs proyectos sin reasignación.  Aquí las diferencias principales se refieren a las actividades de -modelación y simulación.  El hecho que exista o no reasignación de flujos incide normalmente en el tamaño del área de influencia del proyecto y en la necesidad de usar un modelo para predecir la elección de ruta de los usuarios.  Esto implica el uso de programas computacionales adicionales y la recolección de datos considerablemente más numerosos.

c) Proyectos de infraestructura vs proyectos de gestión.  Al tratar proyectos de infraestructura o de gestión se observan diferencias importantes tanto en la actividad de diseño como en la de evaluación.  En los proyectos de infraestructura predomina el diseño físico y en los de gestión, el operacional.  Respecto a la evaluación, la diferencia fundamental radica en que los proyectos de gestión requieren tratar la estimación de beneficios en mayor detalle porque sus beneficios, aunque altos en relación a los costos, están más sujetos a incertidumbre.

1.2.2 FASE DE ANALISIS DEL PROYECTO

1.2.2.1 Objetivo. La finalidad de esta fase es generar buenas alternativas de proyecto, a nivel de prediseño, que deben ser desarrolladas y evaluadas en la fase siguiente. Además, proveer la información de base necesaria para el análisis. Conviene recordar que en el caso de los proyectos no estructurales dicha información proviene casi exclusivamente de mediciones en terreno y de estimaciones obtenidas a partir de ellas. En cambio, en el caso de los proyectos estructurales además de la información anterior es necesario utilizar la demanda (en forma de matrices de viajes por modo) resultante de un estudio de carácter estratégico o de un estudio de análisis de opciones de índole similar al estratégico.

1.2.2.2 Actividades metodológicas. A continuación se enumeran las principales actividades metodológicas de esta fase y se indica las relaciones existentes entre ellas. Se hace también referencia a los casos en que algunas de estas actividades, comunes a todos los tipos de proyectos, presentan tareas diferentes para proyectos específicos. La primera actividad de esta fase es la definición del área de referencia, aquella en que se estima que se producirán los impactos del proyecto analizado. Luego, es necesario definir la semana tipo. A continuación se debe recolectar información a través de mediciones de terreno o de otras fuentes. En el caso de proyectos estructurales, ésta se refiere básicamente a información de demanda proveniente de un estudio estratégico. Dado todo lo anterior, se aborda en paralelo la periodización y la modelación de la situación actual con la que se hace posible simular la situación actual, para calibrar el modelo construido a partir de la realidad. Para los distintos períodos en que se ha dividido la semana tipo y para cada corte temporal (años futuros) considerado debe estimarse flujos. En el caso de los proyectos estructurales esto consiste en tomar del estudio estratégico matrices de viaje por período y corte temporal. La fase de análisis continúa con la generación de alternativas y elaboración de prediseños. Finalmente, la actividad de selección de alternativas para la fase siguiente implica simulación de las alternativas generadas, a partir de las que es posible obtener estimación de beneficios. Estos, junto a los costos provenientes de los prediseños elaborados, permiten realizar una evaluación preliminar. A continuación se presenta una descripción gruesa de las principales actividades aquí mencionadas.

1.2.2.3 Definición del área de referencia y semana tipo. Los análisis que deben realizarse en esta fase se

dan en un determinado contexto espacio-tiempo. Esto implica definir un área de referencia, en la que se medirán los impactos del proyecto y una semana tipo o representativa del año. Si el proyecto corresponde a un área con fluctuaciones estacionales importantes el año debe dividirse en temporadas, cada una de las cuales tendrá una semana tipo.

1.2.2.4 Mediciones y recolección de antecedentes. En líneas generales se requiere información para simular la situación actual, para estimar información para los años futuros (cortes temporales) y para la actividad de diseño físico. Esta proviene de mediciones de terreno, fundamentalmente, y de recopilación de antecedentes de otros estudios. Este último es el caso de la información de demanda de proyectos estructurales a partir de estudios estratégicos.

1.2.2.5 Periodización. Esta actividad se realiza para obtener, al interior de cada semana tipo, una serie de períodos diferentes entre si pero internamente homogéneos. Cada uno de estos períodos debe ser analizado separadamente para la estimación de beneficios. Para estimar los beneficios anuales del proyecto es necesario determinar ponderadores por período que transformen los beneficios de cada período a beneficios de la(s) semana(s) tipo.

1.2.2.6 Modelación y calibración de la situación actual. Esta actividad se realiza principalmente para contrastar los resultados de la simulación con la realidad y dar confiabilidad a los resultados de la evaluación. A estos efectos se emplean los programas computacionales, de manera distinta según tipo de proyecto.

1.2.2.7 Generación de alternativas. En general, existen multiples formas de materializar un proyecto. La finalidad de esta actividad es definir alternativas que difieren en sus características físicas u operacionales sin que el tipo o el alcance de los impactos que producen sean diferentes. La concepción de estas alternativas se apoya en el diagnóstico proporcionado por la actividad anterior.

1.2.2.8 Elaboración de prediseños. La finalidad de esta actividad y una descripción breve de las principales tareas que deben realizarse aparecen en el inciso 1.2.4.3a).

1.2.2.9 Selección de alternativas. De todas las alternativas generadas, se trata de elegir un conjunto reducido para análisis ulterior. La atractividad de cada una es sopesada mediante indicadores de rentabilidad social, derivados de estimaciones preliminares de beneficios y costos, y el estudio de otros impactos.

1.2.3 FASE DE ANTEPROYECTO Y EVALUACION DE ALTERNATIVAS

1.2.3.1 Objetivos. Esta fase tiene dos objetivos principales. Por un lado, los prediseños elaborados en la fase anterior deben ser afinados y desarrollados a nivel de anteproyecto para obtener un buen diseño fisico. Por otro, y no menos importante, se debe producir información relevante y confiable que permita sustentar la elección de una alternativa en cada proyecto y la definición de prioridades de ejecución entre diversos proyectos.

1.2.3.2 Actividades metodológicas. Hay tres áreas metodológicas claramente distinguibles en esta fase: diseño a nivel de anteproyecto, simulación de tráfico y evaluación. Todas ellas comprenden una serie de actividades, íntimamente relacionadas. Los anteproyectos fisico y operacional entregan la información requerida para modelar las alternativas en estudio. La actividad de modelación busca representar las características fisicas y operacionales de dichas alternativas y de la situaci6n base. El modelo resultante en cada caso (alternativas y base) es la red pertinente dentro del área de influencia del proyecto. La actividad siguiente es la de simular las redes modeladas y su finalidad es obtener indicadores de su comportamiento que constituyen información básica para la evaluación. Realizado todo lo anterior, los costos de construcción son estimados a partir del anteproyecto, los beneficios de la operación de cada alternativa se obtienen de los resultados de la simulación y un estudio simultáneo permite estimar otros impactos, entre los que destacan aquellos sobre el medio ambiente. Con esta información de entrada se aborda el análisis costo-beneficio de corto y largo plazo, de cada alternativa. Aunque la secuencia descrita de actividades es bastante general, conviene explicitar algunas diferencias importantes en el caso de analizarse proyectos estructurales. La principal es que la evaluación propiamente tal se realiza en el nivel estratégico, donde en general se analiza un plan. En el nivel táctico, como ya se ha mencionado, se analiza un proyecto individual de dicho plan, considerando sin embargo la demanda (matrices de viajes por modo) del plan en su conjunto. No existe en este caso situación base, por lo que la actividad de evaluación se reduce a comparar alternativas, considerando la de menor costo entre ellas como base. Una vez seleccionadas una o más de ellas es necesario producir información para el análisis de consistencia entre los resultados de los niveles táctico y estratégico.

1.2.3.3 Diseño físico. El alcance de esta actividad a nivel de anteproyecto y una somera descripción de las principales tareas involucradas figuran en el inciso 1.2.4.3b.

1.2.3.4 Diseño operacional. Consiste en la especificación de las condiciones de uso de la vialidad, mediante la determinación de un conjunto de regulaciones que constituye el sistema de control de tránsito. Aunque se refiere al uso de la vialidad, una determinada regulación puede implicar modificaciones menores al diseño físico. De ahí que sea crucial la relación en ambos sentidos entre diseño físico y diseño operacional en esta fase. También es clave su interacción con la simulación para optimizar algunas variables de control.

1.2.3.5 Modelación y simulación. Para evaluar una determinada alternativa de diseño es necesario predecir las características de la circulación en el área de influencia del proyecto con la finalidad de estimar sus beneficios. Esto requiere modelos que de alguna forma representen las interacciones existentes entre los diferentes elementos del sistema, es decir, los efectos a nivel de la red. Así, la red, incluidas las interacciones entre vehículos, peatones, infraestructura, control de tráfico, etc, constituye un modelo de la realidad que se estudia, cuyo comportamiento se intenta predecir. Dado que en la mayoría de los casos no existen fórmulas analíticas que expliquen tales relaciones, normalmente se usan técnicas de simulación. Las herramientas de simulación (programas computacionales) entregan indicadores del comportamiento de las redes generadas. Un análisis de estos resultados permite cuantificar una amplia gama de impactos operacionales de los esquemas planteados.

1.2.3.6 Estimación de costos y beneficios. Esta actividad tiene como finalidad proveer toda la información necesaria para la evaluación de alternativas. Respecto a los costos de inversión, para la mayoría de las partidas en obras de construcción se da un precio de mercado a partir del cual se estiman precios sociales. Existen casos en que se debe estimar costos sociales en forma especial. Entre ellos vale la pena mencionar el precio de reposición de servicios, de las expropiaciones y de las áreas verdes o áreas de uso recreacional. Respecto de los beneficios, se distingue entre los que se deben a impactos sobre el tráfico vehicular, que se estiman a partir de la simulación, y beneficios sobre otros usuarios del sistema. Como información adicional para la toma de decisiones se hace

un análisis de grupos, el que permite presentar los beneficios de un proyecto según los diferentes grupos de usuarios del sistema.

1.2.3.7 Evaluación. La evaluación de alternativas tiene como objetivo esencial entregar la información relevante para apoyar el proceso de toma de decisiones. La evaluación económica incluye análisis costo-beneficio de corto y largo plazo. En general, los proyectos de gestión no estructurales, dado que tienen bajos costos de inversión y cortos períodos de vida útil, están sujetos solamente a un análisis de corto plazo basado en el cálculo de indicadores tales como la tasa de rentabilidad inmediata y valor presente neto del primer año. Los proyectos de infraestructura, en cambio, con costos de inversión mayores y más larga vida útil, están sujetos a los análisis de corto y largo plazo. Hay que realizar análisis de sensibilidad a una serie de variables para estudiar la influencia sobre la rentabilidad social estimada de la incertidumbre asociada a ellas. Este análisis es complementado con el de los impactos sociales y ambientales para ofrecer una perspectiva amplia, y lo más rigurosa posible, de los efectos de la alternativa sobre el conjunto de actividades y personas que tienen relación con el área sujeta a proyecto.

1.2.3.8 Análisis de consistencia de planes estratégicos. Como se ha mencionado, los proyectos de tipo estructural se evalúan en el nivel estratégico. En el nivel táctico, tanto en la fase de análisis del proyecto como en la de anteproyecto y evaluación de alternativas, en lugar de realizar una evaluación corriente, dado que no existe situación base, sólo se compara alternativas. Aquellas que resulten seleccionadas deben pasar en rigor a un análisis de consistencia en que costos y beneficios se deben comparar anal con sus homólogos del nivel estratégico. La comparación de costos es simple y se realiza a nivel de partidas de obra. La comparación de beneficios, en cambio, no se puede realizar por cuanto en el nivel estratégico se obtiene el beneficio del plan completo, en tanto en el nivel táctico los beneficios estimados para una alternativa dada son diferenciales respecto a otra alternativa considerada base. Debido a lo anterior se realiza una comparación de niveles de servicio, bajo el supuesto que si éstos son consistentes también lo serán los beneficios.

1.2.4 DISEÑO FISICO

1.2.4.1 Contenido. La presente metodología de evaluación económica contiene critrerios, métodos, especificaciones y referencias aplicables al proceso de definición matemática y de representación gráfica de los diseños viales cuya materialización se evalúa.

1.2.4.2 Objetivos. La presente metodología persigue orientar la actividad del diseño vial urbano hacia procedimientos que favorecen sus objetivos. El diseño vial tiene como objetivo inmediato definir la composición, geometría y posición de la plataforma vial al interior de la plataforma pública. Además, debe tratar de percibir la gravitación de lo vial en lo público y sobre lo privado, conciliando los intereses derivados de la necesidad de desplazamientos relativamente seguros y rápidos con los intereses más amplios de la comunidad. Para tales efectos se clasifica a los miembros de la comunidad en cuestión como habitantes (trabajadores, estudiantes y moradores) y transeúntes (de paso y de visita). El objetivo último es el mejoramiento integral, sistemático y eficiente del espacio público (ver 1.2.4.4.a).

1.2.4.3 Fase del diseño. En los estudios de evaluación de proyectos de vialidad urbana se ha distinguido dos fases: “Prediseño” y “Anteproyecto”. •En la primera de fases se bosquejan las ideas de las cuales surgirán los prediseños alternativos y se definen éstos a un nivel que permita hacer una evaluación económica de los mismos. En la segunda fase se agrega información al estado anterior del estudio, mediante representaciones gráficas de las materias que hasta ese momento hayan sido solamente consideradas, y mediante cálculos que precisen la posición, forma y cuantía de las obras ya representadas.

a) Fase de prediseño.  En esta primera fase se debe representar, sobre planimetrías del terreno, la planta de los prediseños; con sus eventuales afecciones a la propiedad, los dispositivos de señalización y control, y el trazado y características principales de los servicios que deban modificarse.  En esta fase no se exige cálculos para definir posiciones o dimensiones exactas de los elementos del prediseño, sino tan sólo representación y cuantificación aproximadas.  Por otra parte, los aspectos urbanísticos y ambientales, así como los elementos de pavimentación, iluminación, plantaciones, mobiliario y protección, no deben ser

necesariamente representados, pero sí considerados para efectos del cálculo de los costos. Ver detalles y referencias en 4.1.3.

b) Fase de anteproyecto.  En esta segunda fase se debe completar la representación de los diseños hasta abarcar todos los elementos mencionados en el literal anterior.  La geometría de los elementos de infraestructura vial y de servicios, así como las afecciones a la propiedad que resulten del diseño, deberán además ser objeto de cálculos para determinar con exactitud sus posiciones, dimensiones y costo.  Los elementos de señalización y control:  señales verticales, demarcación, semáforos, detectores, botoneras y otros; los elementos de seguridad:  iluminación, rejas, barreras y cierres, y los elementos básicos del ornato urbano: plantaciones y mobiliario, deberán ser cabalmente representados en la etapa de anteproyecto.

1.2.4.4 Definiciones.

a) El Espacio público.  El espacio público se entiende aquí como la fracción del espacio nacional que se ha constituido como patrimonio colectivo, y como medio para el ejercicio de la necesidad y del derecho de comunicación física de ciudadanos entre sí y de éstos con sus cosas.

b) Sistema de transporte urbano.  Aquella parte del espacio público, ocupado o afectado por la infraestructura de transporte de personas y de sus cosas -junto con los medios administrativos, físicos y técnicos presentes en el diseño, operación y control de esta infraestructura constituye un área social.  Sistema de Transporte Urbano es el nombre que se da a esta área cuando constituye objeto de sistematización.

c) La plataforma pública.  Se llama plataforma pública a la superficie que separa las componentes subterránea y aérea del espacio público.

d) La plataforma vial.  Es el subconjunto continuo de la plataforma pública que resulta de excluir de esta última las superficies -edificadas o baldías, marginales o incluidas- que tengan otros usos, definidos por ley o por planos reguladores.  Ejemplos relevantes de tales excepciones son parques, cauces y plazas.  La plataforma vial es el objeto específico del diseño vial y es la unión de tres tipos de superficies viales:

vehículares, peatonales y mixtas. Esta clasificación se basa en una división simple -presencia o no de medios multiplicadores de la velocidad- y permite subdivisiones según el uso demandado o previsto de las superficies así clasificadas. Las superficies en cuestión son materia de las “Recomendaciones para el Diseño de Elementos de Infraestructura Vial Urbana (REDEVU)” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1984), que las presenta de acuerdo a la estructura presentada a continuación.

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